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施密特以其宪法与宪法律二分法的理论为基础，强调宪法序言之所以是重要的，是因为它十分清晰、有力地表达了民主制与人民主权的政治决断——这种宪法的根本性规定。

在提高相对人的法律地位的同时，更应当注重对相对人权利进行充分的保障。行政过程论的一般论必须重视与具体、现实功能之间的关系，充实一般论本身的内容，行政过程的动态把握由此得到正当化。

1．传统的公私法二元论存在着过于绝对化的问题。[47]参见[日]塩野宏：《行政法の对象と範囲》，载[日]成田賴明編：《行政法の争点》，有斐閣1989年版，第5页。从这种意义上来说，现代行政法学不仅应当考察与规范行政主体在行政活动过程中所进行的各种行为形式，而且也应当将相对人在行政活动过程中作出的行为纳入行政法学的视野，加以全面、动态的考察与规范。针对传统行政行为理论不能应对行政实践发展要求的问题，行政过程论提倡行为形式论。3．传统行政法学以行政法解释学作为方法论。

6．传统行政法学区分行政过程中的公法关系与私法关系，仅仅将其中的公法关系作为行政法律关系进行研究。[19]参见[日]小早川光郎：《行政法》上，弘文堂1990年版，第173页。[12]参见[日]今村成和：《行政法入閣》，有斐閣1966年版，第24页。

但随着现代行政的发展，与19世纪行政法学的对象限定于维持秩序的行政活动不同，现代行政法学的范围涉及各种各样的行政活动。第二，考察仅限于局部。2．依法行政原则存在着形式化的问题。[17]即建立在公私法二元论基础上的传统行政法学方法论是以具有强制性特征的行政行为为中心而构建的，被称为行政行为法。

即使限定在行政法解释论的层次，控制裁量也并不限于单纯控制裁量权的滥用，而是涉及到所有裁量过程的控制，有必要分析以裁量基准等内部意思决定方式，[41]从而将依据传统行政行为论可能被忽略、排除的非定型行政行为以及事实行为，重新予以纳入行政法学的视野。[14]参见[日]塩野宏：《行政法I行政法総論》，有斐閣2004年版，第41～43页。

因此，现代行政法必须将行政主体与相对人的二元对立关系相对化，尽可能地促进公民积极参与到行政活动的整个过程中，包括事前对行政立法、决策过程的有效参与，事中对行政决定、执法过程的有效参与，事后对行政监督、救济过程的有效参与等。[18]参见[日]大橋洋一：《行政法—现代行政遇程論》，有斐閣2004年版，第13页。（三）行政过程论中行政法学方法论的多样化传统行政法解释论是以民法中法律行为理论的类推而构建的，但是，并不能对应于作为复杂的组织行动的行政过程。传统的行政法学以行政过程末端的行政行为与行政执行以及对其提起的行政诉讼作为主要研究对象。

行政过程论认为，应当注重行政过程中各种行为形式之间的联系，以行政过程中各个动态的阶段来构建行政法学的体系。[26]参见[日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為—行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。[14]4．传统行政法学体系论不能适应现实行政的扩大化和复杂化。行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件。

第二是构建和完善行政过程论的理论体系，上述论者仅仅提出了行政过程论的观点，与其说是一种行政法学新理论，还不如说是一种行政法学研究的新视角，为了实现传统行政法学基础理论的变革与重构，必须构建和完善行政过程论自身的理论体系。[24]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年）中，设立了单独的一章法治主义与行政过程。

[26]此后，积极论及行政过程或行政过程论的文献不断出现。行政的合法性包括行为的合法性与过程的合法性。

[11]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。5．传统行政法学以行政行为概念为中心，围绕着行政行为的概念形成了行政行为的定型化、效力论、裁量论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论。在行政法学中，总论与各论的关系就如同民法典中的总则与分则的关系，因此，在行政法学中，对总论与各论的研究都是不可或缺的。对于具体的行政行为并不能仅仅个别性地论及，而且还应当考察作为整体的行政过程。随着现代公共行政领域的扩大，传统行政法学总论并不能完全覆盖所有的行政领域，特别是对于新出现的行为形式，行政法学的对应并不充分。但在现实中，直接相对人以外的具有利害关系的人较多，例如，在核电站设置许可时的附近居民、认可公共收费时的使用者等，行政法学有必要对于这些人的利害进行法学的考察。

[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問题(1-9)》,《自治研究》第58卷第9号、第11号，第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。[日]佐藤英善：《現代経済と行政—経済活动へ行政介入》，《公法研究》第44号（1982年）。

公私法二元论对于行政法学具有重要意义，该理论不仅是行政法学脱离民法学而成为独立学科的理论基础，而且对于划分行政法学的研究对象、决定行政法律关系或行政活动适用的法规、决定诉讼程序的选择等都具有重要意义。传统的行政法学仅仅着眼于行政过程的最终结果（行政行为），切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察行政活动。

第三，从法学的观点考察有关行政行为以及其他法律行为的法律（行为法）与有关损害、损失补偿的法律（救济法）之间的关系，例如，在有的案例中，以信赖原则为根据，以对于计划变更的信赖保护、对于行政指导的信赖保护为由承认损害赔偿请求。[5]国家与社会的分离甚至对立是公私法二元论产生的根源。

[12]第二，现代行政不仅是单纯的权力性行政活动，从非权力性行政活动增多的现状来看，以公私法二元论为基础的传统行政法学理论在法律技术上仅仅以公法的手段、形式作为行政法学的对象，舍弃了非权力性行政活动这一重要部分。行政过程是指行政目的达成过程的全体。[44]参见[日]石川敏行：《論文試験行政法》，学陽書房1991年版，第48页。[15]参见[日]阿部泰隆：《行政の法システム》上，有斐閣1997年版，第1～56页。

行政过程论指出，各个过程都具有法律上的意义，但传统的行政法学，仅仅重视最终性决定，纯粹内部性决定的过程并没有被纳入行政法的视野之中。第四，从区分客观法与主观法的观点来看，不作为诉讼对象的行政活动也应当要求其合理性，此时存在着客观法向主观法转化的问题。

在现代行政中使用行政指导、行政计划、当事人之间的协议等各种手段，对于这些手段必须逐一加以考察、分析，但此时并非以单一固定的法律进行规范，而必须承认多元性法律的存在以及各种法律的组合。[5]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第548～559页。

[32]参见李琦：《行政行为效力新论—行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。[49]参见[日]遠藤博也：《トルコ風呂と见童遊園》，《時の法令》1975年第912号。

[2]参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础—论行政机关与相对人一方的权利》，《中国法学》1993年第1期。从传统行政法总体的体系上看，传统行政法学以公私法的二元划分为基础，以行政权为中心，围绕着行政权将行政法总体部分划分为行政组织（行政权的权限与主体）、行政行为（行政权的行使）、行政救济（对被行政权侵害者的救济）三部分，其中的行政行为法是核心部分。而正是由于欠缺这种考察的视点，对于行为类型的个别分析无论如何深化，结果仅仅是偏离现实的解释论。（六）行政过程论中相对人法律地位的提高及其参与作用的发挥行政过程并非仅仅是行政主体单方面进行行政活动的过程，除行政主体外，行政相对人或利害关系人等也都正式或非正式地介入到行政过程中。

[35]参见陈春生：《行政法之学理与体系（一）—行政行为形式论》，三民书局1996年版。[43]对应于现代行政的复杂化、多样化，行政过程论的核心观点在于，将行政活动作为在空间上、时间上的一个过程能动地、动态地进行考察。

例如，有关行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起学界的争议。在行政过程论最为发达的日本，虽然提倡行政过程论的行政法学者有不少，但各学者对于行政过程论的理解并不完全相同，在日本尚未形成统一的行政过程论。

[44]对于各领域的行政过程，必须在关注各领域各自法律关系的复合性功能的关联的同时进行分析、探讨。[6]参见[日]中西又三：《行政法I》改訂版，中央大学通信教育部2003年版，第48页。